11月8日，中国人大网对外刊发了全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》实施情况的报告（下称人大《报告》）。人大《报告》简析了当前社保制度存在的诸多问题，并谈及，当下部分低收入人群、部分小微企业的缴费负担较重，致使“断保”现象。

据全国人大常委会副委员长王东明介绍，社会保险法执法检查于今年启动，到黑龙江、上海、江西、广东、四川、宁夏等6个省份实地检查，深入16个市州，实地检查46家企业、11个农村社区，组织召开13场座谈会和汇报会，听取地方政府及相关部门汇报，与各级人大代表、企业代表、基层干部、经办人员、参保人员、专家学者座谈交流。委托辽宁、浙江、安徽、河南、重庆、青海等6个省（市）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查；委托中国社科院、中国社会保障学会对法律实施情况进行评估。

西安，人们在招聘会社保政策服务区的展位前咨询相关政策。 新华社资料图

部分低收入人群、部分中小微企业出现“断保”

此次执法检查发现，法律实施仍存在一些短板和弱项，需要重点关注、研究解决。南都记者注意到，此次提及的多项问题，都与社保制度的公平性有关，包括缴费负担、保障待遇、参保机会等。

人大《报告》称，当前低收入人群缴费压力大。社会保险法第3条规定，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。目前五项险种缴费额占职工工资的35%左右，以个体身份参保人员的缴费均由个人承担。执法检查发现，不少低收入人群实际收入低于最低缴费基数。随着社平工资每年上调，低收入人群社保费同步上调，造成低收入人群“被平均”，加重了缴费负担，这也是近年来部分低收入群体“断保”的重要原因。

“断保”的情况也出现在部分中小微企业。人大《报告》称，多地反映，近年来受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力影响，部分中小微企业经营困难，断保、欠费现象比较普遍。据中国社会保障学会调查，我国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。

今年早些时候，《社会保障评论》刊登了“社会保险法实施评估”课题组撰写的《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化——实施评估报告》（下称学会《报告》）。与精简的人大报告相比，这份来自中国社会保障学会的报告涵盖了更多细节和深入分析。

其中举例分析，居民医保采取按人头缴纳定额保险费的做法，将本应遵循“按收入能力缴费、按实际费用支付”的法定医疗保险异化为商业产品，导致缴费负担与收入高低负相关，即收入越低负担越重、收入越高负担越轻，加之参保人对健康的重视程度与就医行为和收入高低往往存在正相关关系，在所有人都等额缴费的情形下必然是看病偏少的低收入者为更习惯就医的高收入者付费，从而具有显著的逆向调节效应，筹资不公导致了整个制度的不公，且因为低收入群体无法承担每年上涨的缴费负担而高收入者因搭了低收入者的便车而无需承担更多责任，这一制度的不可持续性已经显性化。

在参保机会上，人大《报告》也坦言，虽然参保率大幅提升，但当前距离“应保尽保”尚有差距。例如，中小微企业参保率还不够高，“应参未参”缺口较大；个体工商户、灵活就业人员、新就业形态劳动者和农民，因没有用人单位或无劳动关系，难以参加工伤、失业、生育保险，零就业人员、实习生等，不属于劳动法律适格主体，难以参加工伤保险。

这是南昌市西湖区市民中心“就业之家”内的就业综合服务专区，这里可为市民提供就业见习、失业保险、流动人员档案、创业担保贷款政策咨询等综合业务办理服务。 新华社发

领取门槛较高，失业保险累计结存高

学会《报告》引述的数据显示，由于此前领取门槛较高，失业保险累计结存极高，达到3213亿元、够支付近26个月（截至2023年底），这也意味着其保障效果并不理想。工伤方面，目前正在试点的新业态从业人员职业伤害保障制度将上述风险较高的行业集中在一起，因交商业保险公司经办，不可能实现全覆盖，这种方式既不符合风险分散的基本规律，又因采用两套制度体系而无法实现待遇的公平公正。

人大《报告》建议，应加强各险种数据比对分析，研究“非单位”就业人员参加工伤、失业、生育保险的可行性和实现路径，促进社会保险由广覆盖向全覆盖过渡升级。逐步缩小城乡、地区、群体之间待遇差异，切实维护社会公平正义。

探索缴费与可支配收入挂钩的实现路径

就减少缴费负担，人大《报告》建议，夯实按实际工资缴费，在做实缴费基数的基础上相应降低缴费率，逐步建立健全制度参数动态调整机制，进一步增强制度本身自求平衡能力，均衡企业、个人、财政负担。制定优惠政策鼓励城乡居民提高养老保险缴费档次。改革居民医保筹资方式，探索缴费与可支配收入挂钩的实现路径。

此外，人大《报告》还谈及，长期以来，我国社会保险主要通过自下而上试点探索不断发展，兼顾了地区差异和地方自主性，但也导致部分政策存在“打补丁”的情况，整体规划和系统研判不够，顶层制度设计需要进一步完善。由于制度的统一性和规范性不足，导致不同地区办理同一事项的程序和内容不尽一致，有的甚至存在矛盾和冲突。个人缴费工资的确定方法、申报缴费周期、职工退休地确认、法定退休年龄、领取养老金起始时间、视同缴费年限、待遇计算规则、滞纳金执行口径特别是滞纳金能否超过本金等问题，地方执行各异。目前，我国流动人口近4亿，每4个人中就有1个流动人口。随着劳动力流动性不断增大，亟需在国家层面对政策进行统一规范，避免制度功能发挥受限，损害参保人权益。

对此，人大《报告》建议，要深入推进社会保障制度改革，切实增强改革的系统性、协同性、有效性。增强制度的统一性和规范性。贯彻系统观念，做到全国一盘棋，明确社保费征期与收税征期一致，完善各险种缴费工资构成项目及计算口径，明确社保费追缴期限、滞纳金执行等问题，及时出台全国统一的操作细则，为社保费征缴、管理、经办服务提供明确可依的规定，解决地方政策不一、执行口径不明确的问题。

对于社保制度运行中出现的问题，学会《报告》曾分析，我国的每一项社会保险制度都堪称世界上“最有钱”的制度，但却因为制度设计缺陷、地域和制度分割等原因沉积了大量资金。“我国社会保险制度面临的根本问题，绝不是‘钱不够的问题’，而是改革初期留下的制度性缺陷所导致的路径偏差以及相关政策陷入僵化，系统性风险正在高速积累，这迫切需要引起高度警惕，并通过进一步全面深化改革全面优化现行制度才能实现高质量发展。”

采写：南都记者宋承翰 发自北京

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