——关注新修订的《预算法》系列报道之五

    20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行。为防范地方过度举债，1994年预算法明确规定地方政府不得发行地方政府债券，堵上了地方政府发债的道路。但随着经济社会发展，不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，带来的风险日益凸显。

    为满足地方政府发展中的资金需求，在总结经验的基础上，2009年，国务院首次批准发行地方政府债券，由财政部代理发行并列入省级预算管理。2011年起，财政部开始推动地方政府自行发债。2014年5月21日，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。地方政府通过发行债券的方式举借债务取得了一定的经验。

    为此，综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的，“对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员给予撤职、开除的处分。”

    对于地方政府债务有关条款的修改，财政部部长楼继伟表示，政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。