在延迟了近一个月之后，江苏省“终于”在5月18日挂牌发行地方债券。引起市场关注的不仅是此前的延期，也因为此次发行的522亿元一般债券中，置换一般债券份额为308亿元。这也是今年全国置换债券的首次发行。

    地方债置换债券发行的艰难使得决策层在化解地方债机构性风险上不得不进行更谨慎地安排。5月15日，国务院办公厅突击下发财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》。明确安排已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式(PPP)的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。

    这一意见在业内看来，将成为进一步催热PPP项目合作的契机。据中信证券预计，仅2015年就有1.6 万亿元的潜在PPP融资需求。按理说，地方政府应该是PPP实施中积极对接民间资本的一方，但记者近日在采访中了解到，部分项目却存在民资难获“入场券”的尴尬。

    减债还是藏债？

    “从去年起，我们在全国多个省份城市参与当地的PPP项目竞标，但不少当地政府要么要求与政府指定的企业互为联合体，要么先行指定具体的施工企业和运营企业合作，各种与具体项目无关的限制性条件让我们难以接受。”

    一家颇具实力的民营背景的产业资本人士王诚（化名）告诉记者。

    在屡次铩羽而归之后，他的总结是：“当地政府更希望与一些大型央企或其他地方国企等国有资本合作，这些具有纯国资背景的联合体如果出现债务风险，最终还是要由财政资金兜底或分期回购，这不过是将地方债务隐形化了而已。”

    然而，作为一种吸纳民营资本和运营经验的项目合作机制，PPP得到决策部门的认可的原因在于能够部分化解地方政府正在积聚的地方债务风险。

    此前财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求地方各级政府要大力推广PPP模式，既是盘活资金的需要，也是政府减负的机会。

    那此时地方政府对民营资本的参与提出诸多“门槛”要求的原因又是为什么呢？

    “融资平台也是企业，目前正处于脱离政府走向市场化的转型过程中。地方融资平台与社会资本形成联合体，其可以代替地方政府对联合体中的社会资本起到一定的监管。但当地财政部门应该对具体的PPP项目做还款支持，地方政府要完善项目监管责任、设定详细的项目补贴条件和金额，所有的这些监管和补贴都需要定量化和清晰化。”北京荣邦瑞明投资管理有限公司董事长陈民表示。

    而实际中，PPP项目的运营保障机制一直是民间资本“纠结”的关键。

    国内此前只在高速公路等领域较为广泛采用包括BOT在内的公私合作模式。民营资本在合作中的谈判能力有限，加之没有一整套的制度设计，项目的运营效果难以得到保证。

    “即便是我们这样懂行的企业来做这个PPP项目，都要精打细算才能收回成本，若被逼引入政府指定的施工企业作为联合体之后，项目投资成本难以控制，无法保证收回投资成本。”王诚告诉记者。

    这样的背景下，地方政府倾向于选择与央企或者国有企业形成项目公司进行合作就不难理解。

    而另一个与民间资本争夺PPP项目入场券的则是本不该出现的地方融资平台。《财政部PPP项目合同指南(试行)》规定，社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

    “两个地方的政府形成一定的默契，双方各自控制的平台公司和国有企业互相参与到对方的PPP项目中去，这种做法确实存在。”陈民说。

    依照财政部的上述规定，从形式上来讲确实不违规，但是这么做也意味着钻了该规定的空子。如果两个政府之间还存在A市的平台公司到B市的PPP项目中控股，B市的平台公司到A市的PPP项目中控股。这个过程中，政府融资平台借此暂时保留融资造血功能，有些合作方式借PPP之名，甚至成为地方平台变相融资的工具。

   显然，这种做法确实会给两地的财政带来隐患，也违背了PPP项目的初衷。

    国家审计署数据显示，截至2013年6月底地方政府性债务余额已高达近18万亿元，其中偿还责任债务约10.9 万亿元。

    其中，市县级政府的债务合计占比高达80.9%。这其中又以市政建设占37.5%、交通运输设施建设占13.8%为主要债务来源。显然主要聚焦在基础设施建设的PPP模式对于缓解地方债务的重要性不言而喻。

    “近期一些专家建议，要推动PPP项目配置土地不走招拍挂程序，直接出让给地产商换取资金，我们也担心PPP模式即将成为地产商圈地的新方式，后患无穷。”王诚表示。

    据了解，目前有的地方政府在PPP项目的实施过程中确实已经存在招投标和招拍挂等“两招”公开透明的形式，直接指定施工企业或指定联合体的情况。

    “我们也遇到过。在中部某省份参加一个PPP项目的洽谈时，当地政府人士表示若要参与该PPP项目，需要同意选择他所指定的施工企业和运营企业。大多数施工企业本身并没有钱，社会资本进入不排除买单当‘冤大头’的份儿。”王诚说。

    没有规范、透明的招投标机制，最直接的影响是项目的质量无法保证，长远看增加项目的整体运营风险。

    此前就有媒体报道，例如工程中的照明设备，用3年的和用5年的各是一个价格，通常施工企业上报的是能用5年设备的报价，而实际购买的却是能用3年的照明设备，这节省下来的部分资金便是施工企业利润的重要组成部分。

    “事实上，由于公共产品服务最容易突出地方政府领导的政绩表现，通常情况下，公共产品服务项目即便是由此前的政府财政拨款演变为现在的PPP项目，地方政府也有动力争取在任期内把项目完成。PPP项目大多数是10年以上才能收回投资成本，有些项目还需要政府进行财政补贴。政府能否保证社会资本收回投资以及一定的收益，短期之内恐怕很难测算出来。”陈民分析说。

    在他看来，政府之所以会采用指定或特许经营的方式，可能与目前社会上真正能够承接大型PPP项目的产业资本、产业基金极为匮乏有关，以前公共产品服务的项目都是由财政资金来拨付，其建设都是依照财政体系下的办法来实施的。目前转为PPP项目，政府可能还是依赖于此前合作的施工、运营单位。

    “但这并不意味着PPP项目可以离开‘两招’而运行，目前虽然存在建设项目多，社会资本少，更多的项目都是由平台公司来干这样一种局面，但是随着社会资本的不断参与，招投标和招拍挂是保证双方合作共赢的基础，也是整个项目公平透明的基础。”陈民表示。

    大岳咨询董事长金永祥则认为，虽然只要相对于本级政府之外的外来资本都算是社会资本，但是从实践中来看，目前国有资本相对比较规范一些，一些体量小、资金实力弱的民营资本并不适合参与，大资本由于考虑到信用的原因，会更注重施工质量、运营质量和效率等等。

    “目前中国公共服务领域缺乏大的产业资本参与，并不缺平台公司，而要想培育更多的资本进入到公共服务领域中来，需要用法律制度来推进该领域从投资到施工再到运营过程的进一步完善，建立公开、公平、公正的市场。”王诚表示。