改革开放以来，党和政府始终将产权改革作为国有企业改革的重中之重。十八届三中全会再次为混合所有制经济注入了新的内容，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。很显然，混合所有制已经成为我党在新的形势下对国有企业改革的一个基本方针。

　　然而，回顾国有企业产权制度改革的实践可以发现，在改革的早期，改革的力度和速度都是比较快的，可是到了20世纪90年代中期以后，国企产权改革的速度和力度却有所减弱。那么，是什么原因导致了国企产权多元化改革的减速?其间的阻滞因素到底有哪些?我们应当采取怎样的对策?

　　国企民企特色鲜明

　　要认清混合所有制的障碍，首先需要对现有国企和民企的基本状况作一些对比分析。

　　从行业角度看，多数大型国有企业的业务分布在铁路、公路、航空、石油、电信、邮政、电力、电网、银行以及城市基础设施如自来水、煤气供应、造币等行业。显然，与其他所有制类型的企业相比，这些企业拥有或多或少的资源优势。

　　从企业规模和效率上看，尽管没有获得全部国有企业的相关数据，但从进入全国500强的国有企业数据来看，在2013年中国500强企业中，共有310家国有企业，占总数的62%。2012年，这10家国企的营业收入、资产、净利润平均值分别是进入500强榜单190家民企的2.78倍、6.40倍和3.70倍。显然，国有企业比民营企业有着明显的规模优势。

　　国有企业不仅规模庞大，而且多以集团模式出现，也就是说，在企业内部有很多层级，有的集团企业内部的层级会多达5个以上。从企业的经营效率上看，2012年中国500强中，非金融类国有企业290家，民营企业187家。国企的收入利润率为2.5%，资产利润率为1.72%;而民企的收入利润率为2.91%，资产利润率为3.68%。民企的经营效率均显著高于国企。

　　从企业的融资状况看，国有企业和国有银行作为计划经济的微观基础和运作机关，即便在进入当今的转轨模式下，他们之间的关系仍非同一般。在这种体制背景下，国有企业在融资时，首先会得到国有银行贷款偏好的惠顾;如果选择上市，也会获得优先发行权。因此，整体而言，与其他企业相比，国有企业有着较多的融资渠道和较低的融资成本。

　　从企业治理结构角度看，国有企业仍然属于一种政治契约而非商业性契约。从央企到地方所属大型国有企业，其集团母公司的产权结构仍然是单一的国家所有制。以央企的母公司为例，在113家中央企业中，只有中国商飞、上海贝尔、中国联通(600050,股吧)等8家央企在母公司层面做到多元投资主体，其他央企虽然旗下拥有数家上市公司，但母公司还是单一股权结构。从企业经营层的构成来看，企业的高管如董事长、总经理乃至董事、监事等基本上是由党政有关部门选拔和任命的。在所有者缺位的情况下，这些“内部人”已经形成了强大的控制力。

　　改革开放以来，民营企业的确获得了长足发展，已经成为推动我国经济发展和市场化改革的重要力量。民营企业起步于竞争性行业，尽管这些年也有一些民营企业涉足于基础性和垄断性产业，但整体而言，绝大多数仍然分布于各类竞争性产业领域。从企业规模和效率上看，绝大多数民营企业是小型的，注册资本多在100万元左右甚至更少。从企业融资状况看，由于民营企业产生于体制之外，即便发展到今日仍然难以获得国有银行的贷款青睐，在上市方面也难以与大型国企相比。从企业治理结构上看，绝大多数企业是家族式的，不仅企业的产权由家族成员持有，同时企业的控制权也牢牢掌握在家族成员手中，但明晰的产权关系又使得他们的经营原则一定是市场化的，经营目标就是追求收益最大化。

　　很显然，目前国企和民企严重失衡的微观企业结构不可能是一种健康的企业生态环境，也不具有稳定性和可持续性，只有打破对峙走向混合才能实现国企和民企的共生和共赢，而这种失衡的落差又恰恰是促进两类企业走向融合的重要动源。

　　混合所有制实施障碍重重

　　由于每一家国企都有着巨大的规模，这不仅使他们自身成为了一个具有强烈利益诉求的主体，而且，各个产业中的国企也已构成了具有一致利益诉求的共同体。在既有体制下，他们会共同维护已有的地位而排斥异己，除了自然垄断因素形成的技术性进入壁垒外，这个利益共同体会协同构造一些制度性和策略性进入壁垒。正是这些产业进入壁垒的存在，大大地减缓了混合所有制的进程。

　　国企融资可有多种选择，比如从银行贷款、上市发行权益和吸收民间资本。由上可知，国有企业可以获得持续的银行低息贷款，从而廉价地使用大量资金;或者通过证券的溢价发行而融入更多的资本，从而扩大企业的资本规模。吸引民间资本则通常被放在最后。由于存在银行和资本市场更廉价的资金供应，已经产生了对民间资本的“挤出效应”，正是这一“挤出”构成了推行混合所有制的一大障碍。

　　大多数国有企业采取集团化的“金字塔”模式，在集团层面是一元化的国有产权，在集团以下的层级中，随着层级的降低，非国有产权的比例可能会越来越大。由于民营资本是获取收益最大化的资本，它不仅期望获得剩余收益，也期望获得控制权收益。假如民间资本进入集团层面的产权结构中，由于国有产权规模巨大，任何一个独立的民间资本最多能够获得剩余收益，这对于追求收益最大化的民间资本而言显然是次优的，这会影响到民间资本进入国有企业的积极性。

　　从企业的实际控制权结构看，伴随着国有企业从最低层逐级上升到集团层面，控制权的行政性安排和“内部人”控制会越来越严重。在这种情况下，无论民间资本的规模和占比有多大，也都难以获得相应的控制权及控制权收益，也难以对企业重大经营决策发表自己的意见。

　　从监督结构看，由于高级别国企高管的行政任命和内部人控制，产权主体的监督往往会失效，且不说小的利益主体由于存在监督“搭便车”效应而不愿实施监督，即便民间资本愿意付出监督的代价，而监督的收效通常是微小的。由于国企特有的治理结构，民间资本不情愿进入集团层级的国有企业之中，这在一定程度上阻滞了混合所有制的形成。

　　另外，目前社会上一些人在思想上仍然认为，搞混合所有制最终会危及国家的政治安全;有些人则担心搞混合所有制时由于“特殊利益集团”的背后操纵，会造成国有资产流失。在民营企业的角度上，一些民营企业家则担心搞混合所有制会被国有企业“吃掉”。这些思想观念方面的因素也构成了实施混合所有制的一个阻碍因素。一些案例的分析也表明，国企与民企在企业的治理和管理文化上的差异，成为两类产权关系深度融合的障碍。

　　有针对性地各个突破

　　实施混合所有制过程中存在的这些阻滞因素，表明了深化国企改革任务的长期性和艰巨性。针对这些障碍我们应当采取怎样的对策呢?

　　第一，进一步明确和细化国有经济的分类改革。过去30多年的实践表明，混合所有制经济的发展不仅与两类企业的比较效率有关，而且与政府的政策主张相关。因此，在促进混合所有制发展时，需要首先明确国有经济的功能及其分类，需要进一步明确关于民营经济、民间资本准入的具体政策，最大限度地为民间资本进入国有企业产权结构营造良好的政策环境。

　　从国有经济的功能和分类上看，大致可将国企分为三类：公益型企业、中间型企业和竞争型企业。公益型国企属于“公法人”范畴，需要在经济增长和经济转轨实现的前提下，更多地满足于社会公共福利，实现社会公共福利的最大化。对于这类国企，无须搞混合所有制。

　　中间型国企属于“特殊法人”范畴，应当明确其所具备的特殊功能，可以通过制定“特殊法人”法规范其行为，明确政策应该如何支持，在产权关系方面特别是低层级企业的产权结构中可以逐步引入民间资本，向混合所有制模式过渡。由于这类国企存在垄断租金，实际控制者不愿意放弃拥有的特权，而民营企业和民间资本则很想进入，因此，可能成为推进混合所有制的重点和难点。

　　竞争型国有企业完全属于“商法”调节范畴，应完全由市场调节和约束，对于这类国企应大胆地推进其实施混合所有制。而且，针对这类国企改革的法律法规、政策比较完善，过去改革的成功案例也很多，推进混合所有制时不会遇到太大困难。

　　第二，将混合所有制企业确定为我国大企业的发展战略。在经济日益国际化的背景下，我们确实需要一批具有很强国际竞争力的大企业。但是，必须重新审视我国的大企业战略，由于国企本身的制度和治理因素以及日渐强大的利益集团控制，将大企业战略全部放在纯粹的国企身上存在一定的风险，因此，有必要将混合所有制企业作为我国大企业战略的重要选择。目前，要突破过去国有大企业实施的狭隘的“资本化”成长策略，及时将“资本化”与“民营化”结合起来，将那些仍处于竞争领域的国有大企业集团尽快改变成产权多元化的混合所有制企业实体。

　　第三，努力消除民营经济、民间资本进入的各种壁垒。民营经济、民间资本进入垄断产业的障碍或者壁垒，主要来自于制度与行政方面，因此，应当完善法律制度，改革现行的行政审批制度，重塑监管模式。在强化政府监管独立性的同时，要着力遏制利益集团左右政府决策和出于小集团利益而故意阻碍民营资本进入的行为。尤其要鼓励那些国企将属于竞争性的业务和环节拿出来，与民营经济、民间资本组成混合所有制经济实体。

　　第四，弱化金融部门、资本市场对国企的信贷和上市偏好。由于银行放贷时有国企偏好，这就要求只能采取更具强制性的外在措施，比如，政府应强行规定银行在制定信贷规划时，要体现更少歧视性的信贷结构安排并严格实施，使得国企在取得贷款时与其他性质的企业是公平的;在企业上市方面，证券监管当局应当对所有企业一视同仁，而不能再仅仅偏向于国企。

　　第五，改革国企治理结构，强化市场在要素和权利配置中的作用。国企的行政性治理结构和强势的“内部人”控制，使得民营经济、民间资本在进入国企时心有余悸。应当在国企分类改革的前提下，对于那些竞争型和中间型国有企业的治理结构进行大胆改革。如果相关企业已经实行了公司制，首先要从董事会的变革入手，引入更多的独立董事，减少政府官员在董事会中的比例，使得董事会具有更广泛的社会代表性。在此基础上，对经营层的选聘要更多地依靠市场，从而尽量减少党政机构的选聘权。

　　第六，创新民营产业基金，鼓励民营资本从进入低层级企业起步。多数国企采取“金字塔”控制模式，在集团层面基本上是一元化的国有产权，以下逐级国有产权比例递减。以央企为例，根据国资委的相关数据，截至2012年底，中央企业及其子企业中，混合所有制企业户数占公司制企业户数的比例接近57%，占中央企业登记企业总户数的一半以上。中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司。因此，非国有资本仍然可以循着这条路径进入国企内部。一方面，可以加大已经成为混合所有制企业中非国有产权的比重，同时，在此基础上也可以增加高一层级甚或更高层级企业的非国有产权的比重。对于集团层面而言，建议通过创设民营性质的产业投资基金，将分散的民营资本汇聚成一个更大规模的资本，然后进入国有集团企业的产权结构之中，从而在集团层面最终实现混合所有制。当然，在涉及国有产权交易的过程中，设置防止国有资产流失的制度和机制同样是必要的。

　　第七，进一步解放思想，澄清一些模糊认识。对于国企推行混合所有制，在人们的思想观念上存在三种类型。一种是蓄意否定，因为一旦国企实行了混合所有制就会动了他们的“奶酪”，因此，他们会采取一切手段甚至不惜假借威胁国家安全的名义进行反对。对于这类人需要揭穿其本意。另外一种是困惑或担忧，他们担心会影响国家的政治、经济安全，会发生国有资产流失，对于这类人应当呼吁其进一步解放思想。还有一种是认识不清，这就需要加大理论的引导和宣传，提升人们对此问题的认识水平。